Р У С Е Н С К И    У Н И В Е Р С И Т Е Т

Р У С Е Н С К И    У Н И В Е Р С И Т Е Т

     Ф А К У Л Т Е Т „БИЗНЕС И 

     Ф А К У Л Т Е Т „БИЗНЕС И 

МЕНИДЖМЪНТ”

МЕНИДЖМЪНТ”

 тема

ОСНОВНИ ФУНКЦИИ НА ОБЩИНАТА

КАТО АДМИНИСТРАТИВНО-

ТЕРИТОРИАЛНА ЕДИНИЦА

Дипломант:                                                                            
Научен ръководител:

гр.Русе

1

201

СЪДЪРЖАНИЕ

УВОД ……………………………………………………………………………  3 
Глава   І.ОБЩИНАТА   ­   ОСНОВНА   АДМИНИСТРАТИВНА   –

ТЕРИТОРИАЛНА ЕДЕНИЦА

1. Същност на общинската власт в България……………………………… 7 

2. Основни   характеристики   на   общината   като   административно   –

териториална еденица……………………………………………………12 

3. Същност и обхват на местното управление и самоуправлени…….…..15
4. Законодателна и изпълнителна власт на местно равнище……….…….22

Глава ІІ. АНАЛИЗ НА ОСНОВНИТЕ ФУНКЦИИ НА ОБЩИНАТА

1. Класификация на основните функции на общината……….…………..36
2. Характеристика на икономическите функции на общината……..…….37

3. Устройство,   развитие   и   благоустрояване   на   територията   на

общината………………………………………………………………......39

4. Изграждане   на   техническата   и   социална   инфраструктура   на

общината……………………………………………………….….............41

5. Управление на общинската собственост………………………….…….43
6. Осигуряване на административното обслужване в общината…….…..48

Глава   ІІІ.ОСНОВНИ   ПУБЛИЧНИ   ПРОБЛЕМИ   В   ОБЩИНА   КНЕЖА   И

ТЯХНОТО РЕШАВАНЕ ОТ ОБЩИНСКАТА ВЛАСТ

1. Характеристика   и   компетенции   на   общинските   органи   за

самоуправление в община Кнежа……………………………………….55

2. Актуални местнви публични проблеми в община Кнежа……………..73

2

3. Възможности   и   насоки   за   решаване   на   основните   групи   местни

публични проблеми в община Кнежа…………………………………..78

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ………………………………………………………………...91

УВОД

Организацията   на   местното   управление   е   важен   държавноправен

институт.   Тя   е   израз   на   държавнополитическата   система   на   определено
общество. Местното административно управление е един от елементите на

държавната организация, който характеризира тясната връзка на държавата с
територията на страната. За да може дадена територия да бъде определена

като местна административно­териториална единица, тя трябва да притежава
известни характерни черти: да съществува като организирано цяло; да има

собствени органи, чиято дейност трябва да има публичноправен характер; да
има   значителна   автономия,   например   финансова   и   административна

самостоятелност,   право   да   определя   бюджета   си,   да   решава   въпроси   от
местен характер и т.н. Развитието на самоуправлението на териториалните

общности изисква изостряне на вниманието върху ролята и отговорността на
местните   административни   органи.   Нарастването   на   икономическите

възможности   в   съвременния   период   води   до   увеличаване   на   мащабите   на
стопанското   и   социално­културното   развитие.

Местната   власт   се

осъществява   от   местните   органи.   В   своята   дейност   Кметът   трябва   да   се
ръководи от принципите на законност, откритост, достъпност, отговорност и

координация. Тя осъществява своята дейност в съответствие с Конституцията
и   с   нормативните   актове,   като   предоставя   информация   на   гражданите,

юридическите лица и органите на държавната власт.

Кметската администрация е задължена да дава отговор на гражданите и

юридическите   лица   на   отправени   от   тях   запитвания,   молби,   жалби,

3

предложения   и   сигнали   по   въпроси,   които   представляват   техен   законен
интерес.   Служителите   в   тази   администрация   носят   отговорност   за   своите

действия (бездействия).

Целта   на   настоящата   дипломна   работа   е   да   се   разгледат   основните

проблеми, които съществуват в съвременното местно самоуправление, както
и да се дадат насоки за по­нататъшното му развитие.

Две основни идеи определиха ориентацията ми към тази тема. Първо,

очакването, чe  най­значимата линия на конфликти в българското общество

през следващите няколко години ще бъде линията на взаимодействие между
местната   и   централната   власт.   Второ,  че  в   резултат   на   тези   конфликти   и

техния сравнително висок интензитет ще започне преразпределение на власт
от централната към местната власт.

Основната   причина   за   първото   очакване   бяха   големи   напрежения,

натрупани  в отношенията   между  двете   власти, поради  това, че  държавата

използва   специална   технология,   за   да   редуцира   своите   разходи   –   чрез
прехвърлянето   на   ангажиментите   към   местната   власт,   но   без   ресурсно

осигуряване.

Втората  идея – че конфликтите ще предизвикат реструктуриране на

власт в рамките на държавната администрация се свързваше с отслабването на
централизацията, поддържана чрез вертикалните връзки на субординация и

високо   разположените   центрове   на   политическа   власт   и   отслабване   на
политическия контрол, който върхът осъществява върху местните общности,

икономики и техните органи на управление. Накратко очакваше се спонтанно
възникваща   тенденция   към   демократизация   и   разширяване   на   социалното

пространство   за   саморазвитие   на   местните   общности.   Това   е   основно
направление в трансформиране на обществото.

Ако   местните   общности   са   успешни   в   поведението   си   за   търсене   и

намиране   на   по­голяма   независимост   от   централната   власт,   като   че  ли   се

4

изправяме   пред   една   картина   на   спонтанно   зараждане   в   недрата   на
обществото   на   съпротива   срещу   досегашния   ход   на   промените   и

преориентация към нов тип промени.

Важен   аспект   в   контекста   на   самоуправлението   е   потенциалът   на

местните   органи   на   управление   да   осъществяват   адекватни   икономически
функции.   Тук   не   става   въпрос   само   за   общинския   бюджет   и   неговото

използване. Касае се за решенията на общината, които засягат използването на
недвижимото   имущество,   в   частност   земи,   разпределение   на   дейности,

общинска   приватизация   и   др.,   които   са  важни   икономически   лостове,   т.е.
възможности   за   въздействие   върху   местната   власт,   икономиката   и

разпределението на богатството в икономическата власт.

Проблемът е свързан и с демократизацията на общините: контрола на

местните общности върху местното управление; достъпност и прозрачност на
местното управление.

Задачите бяха типологизирани в следните проблемни кръгове:



разкриване основните аспекти на автономията на общините;



очертаване на дефинирани и основни аспекти на гражданското участие
в управлението на общините;



разкриване на ролята и въможностите на гражданските структури да

контролират местната икономика;



идентифициране   на   проблема   с   финансовата   самостоятелност   на
общините;



разкриване   на  възможностите   за  самоконтрол   от   страна  на   местната

власт;



При написването на тази работа се ръководех от следните хипотези:



Регионалните системи притежават възможност за реагиране на кризисни
въздействия и спонтанно намиране на специфични начини за тяхното

бързо преодоляване.

5



В местното общество съществуват по­големи възможности за намиране

на политически консенсус по редица въпроси на регионални системи, в
следствие на това в тях е по­лесно да бъдат утвърдени зачатъците и

елементите на  новосформиращото  се гражданско  поведение,  което е
съществен елемент на гражданското общество.

Предмет

на   дипломната   работа     са   основните   проблеми   на   местното

самоуправление в България.

Обект

на изследване е управленската структура на община Кнежа.

Цел  

на дипломната работа е на база на дефинираните проблеми да се

осъвършенства управленската структура на община Кнежа.

При   написването   на   настоящата   дипломна   работа   съм   използвал

аналитичния метод както също така сравнителен и графичен метод.

Давам си сметка,   че тези амбициозни задачи не могат да бъдат решени

цялостно само в една дипломна работа, но темата за децентрализацията на
властта и за самоуправлението на общините безспорно ще присъства трайно в

научния живот и публичното пространство, така че в бъдещата си работа ще
мога да компенсирам допуснатите дефицити. 

6

ГЛАВА І. Общината – основна административно­

териториална единица

І.1.СЪЩНОСТ НА ОБЩИНСКАТА ВЛАСТ В БЪЛГАРИЯ

Възгледите за общинската власт в България са повлияни от формата на

държавата и от политиката й по отношение на местните  власти. Либерално­

демократичната   държава,   която   се   установява   след   освобождението   на
България от турско робство, води политика на децентрализация на местното

управление. Тя дава възможност на общините да бъдат по­самостоятелни при
решаване   проблемите   от   местен   характер.   Обратно,   политиката   на

централизация на държавното управление, утвърдила се през 30­те и 40­те
години на 20­ти век и установяването на тоталитарната държава водят до

ограничаване на самостоятелността на общинската власт. От становищата на
първите законодатели в Учредителното събрание и преобладаващите мнения

до 30­те години за характера на общинската власт, се стига до извода, че
общинската власт не се отъждествява с държавната власт. Разглежда се като

относително самостоятелна форма на власт с особен двойствен статут: от
една страна, нейните действия са насочени към задоволяване на местни, а от

друга –  на държавни нужди.  През 30­те  години  се изказва  още една теза,
споделяна   преди   всичко   от   учените   –  прависти,  а  именно,  че  общинската

власт е отстъпена власт от държавата по силата на специален закон и затова
има делегиран характер. С този възглед се ликвидира двойният статут на

общинската   власт   /разглеждана   като   собствена   и   делегирана/   в   полза   на
делегирания й характер. 

7

През следващите десетилетия се стига до пълното сриване на разликата

между общинската  и държавната власт. С централизацията  на държавното

управление,   със   завладяването   на   държавната   власт   от   политически   сили,
които   са   привърженици   на   тоталитаризма   като   политическа   философия,

разликата между държавната и общинска власт е окончателно ликвидирана с
тезата, че общинската власт е местна държавна власт, както е записано в гл. 1

чл. 1 на Закона за народните съвети.

Законовата   база   на   общинската   власт,   създадена   през   1991   г.,   с

Конституцията   на   Р.   България   и   Закона   за   местното   самоуправление   и
местната администрация, отхвърли тоталитарната концепция за нейния статут

и   възстанови   двусъставния   характер   на   структурата   й,   състояща   се   от
делегирана   държавна   и   собствена   общинска   власт.     От   своя   страна,

собствената   общинска   власт   може   да   бъде   непосредствена   –
институционализираща   се   в   общо   събрание   или   референдум   и   изборна

/представителна/, чрез упълномощаване на лица в представителните органи на
общината. 

Непосредствената общинска власт се проявява в правото на гражданите

на референдум по общински въпроси. Чрез него се подлагат на одобрение

решения на общинския съвет или се осъществява контрол над изразходвани от
съвета   финансови   средства.   От   функционална   гледна   точка,   чрез

непосредствената   власт   гражданите   участват   в   „законодателстването”   на
общинско   ниво   и   в   контрола   над   органите,   вземащи   решения   с   общинско

значение. 

Делегираната   държавна   власт   има   административен   характер   и   се

институционализира в статута на кмета. 

Господстващите концепции за отношенията между държавата и общината

се отразяват не само върху  структурата на общинската власт, но и върху

функционалната й характеристика

. Така например, с възприемането на

8

принципа   на   децентрализация   в   държавното   управление   в   Търновската
конституция, се дава значителна автономия на местната власт от държавната.

Законът   за   градските   общини   от   1886   г.   във   функционално   отношение
конструира общинската власт с право на местна „законодателна” инициатива,

институционализирана   в   общинския   съвет   и   с   право   на   изпълнително­
разпоредителна   власт,   институционализирана   в   общинското   управление,

представено   от   кмета,   неговите   помощници   и   административни   служби.
Законът   за   селските   общини   /1886   г/   конструира   общините   не   само   със

законодателна   и   изпълнителна,   но   и   с   правораздавателна   функция.   Тези
функции се институционализират в общински съвет, общинско управление и

общински съд. Прави впечатление, че и двата закона следват принципа на
разделянето   на   властите.   Дори   и   селските   общини,   във   функционално

отношение   наподобяват   държавната   власт,   с   тази   разлика,   че
правораздаването   се   осъществява   от   представители   на   законодателната   и

изпълнителната общинска власт – няколко съветници и кмета. 

С възприемане на принципа на централизация в държавното управление

през 30­те години, настъпват промени във функциите на общинската власт.
Наредбата­ закон за градските общини и Наредбата­ закон за селските общини

от   1934   г.   издигат   ролята   на   административната   функция   на   общинската
представителна власт. Кметът е със статут на изпълнителен орган първо на

изпълнителната държавна власт и второ – на общината. Общинският съвет във
функционално отношение е сведен до съвещателен орган на кмета. С други

думи,   подсилва   се   административния   характер   на   общинската   власт.
Непосредственото участие на населението в упражняването на общинската

власт – референдумът – е премахнат.

През 40­те години , с утвърждаване на централизацията на държавното

управление   преимуществено   се   налага   изпълнително­разпоредителния
/административен/ характер на общинската власт. 

9

Общинската   власт   от   функционална   гледна   точка   е   конструирана   по

подобен начин и в Закона за народните съвети от 1951 г. Според този закон,

народният съвет и неговият изпълнителен комитет, начело с председателя му,
са местни органи на държавната власт, които се радпореждат в съгласие с

изискванията   на   по­горните   органи   на   държавната   власт   и   над   тях   се
упражнява   контрол  за   законосъобразност  и  целесъобразност   на  издаваните

актове.

През 80­те години, със Закона за допитването до народа се възстановиха

такива форми за непосредствено участие на гражданите в упражняването на
местната държавна власт, каквито са референдумът и общото събрание. 

Конституцията на Р България и Законът за местното самоуправление и

местната администрация от 1991 г. възстановиха разделението на властите и

децентрализацията   на   местното   самоуправление.   Общинската   власт   е
поставена   в   автономно   положение   по   отношение   на   държавната.   Тази

законодателна промяна възстанови реализирането на общинската власт във
функционален   план   в   съгласие   с   принципа   на   разделението   на   властите.

Общинският съвет бе конструиран като орган за местно законодателстване, а
кметът   –   като   изпълнителен   орган   на   общината.   Правото   му   да   издава

наказателни актове наподобява правораздаване. Органът, на който се повери
делегираната държавна власт с изпълнителски характер, е кмета. В случаите,

определени със закон, общинският съвет също може да изпълнява и функции,
възложени   му   от   държавни   органи.   Непосредствената   общинска   власт   се

упражнява от населението чрез референдум или общо събрание. 

От историческия преглед на функциите на общинската власт се налага

извода,   че   с   включването   на   общината   в   административната   система   на
държавата общинската власт придобива политически характер. Общинската

власт може да се разглежда като съвкупност от дейности по изработването на
норми за регулиране на отношенията между живеещите в общините граждани,

10

в рамките на компетенции, установени от държавата, съобразявани с нейните
закони и налагани като тяхно съзнание с административни средства. 

Начинът, по който ще се организират дейностите по упражняването на

общинската   власт   в   трите   й   структури   –   делегирана   от   държавата

власт,собствена   представителна   и   непосредствена,   зависи   от   прилаганите
устройствени принципи. 

Историческото развитие на българската община показва, че на практика

са съществували 2 основни устройствени принципа на общинската власт:

а/ принципа на самоуправлението;
б/ принципа на демократическия централизъм.

От   избора   на   единия   или   другия   основен   принцип   са   произтичали   и

всички останали принципи за устройство и прилагане на общинската власт.

Самоуправлението   на   българските   общини   е   традиция   още   отпреди

Освобождението,   а   първите   ни   законодатели   са   били   единодушни   за

съхраняването и развиването на тази традиция в условията на възстановената
българска държава. В доклада на Комисията, която е трябвало да разработи

Първата   българска   конституция,  пред   Учредителното   събрание  е  записано
«Третото начало на една конституция, след свободата и равенството, трябва

да   бъде   началото   на   самоуправлението.   Това   начало   дава   възможност   на
различните кръгове на обществото да си полагат сами целите и да изнамират и

употебяват   самостоятелно   средствата   за   достигането   им».     Според
преобладаващото мнение за същността на общинското самоуправление, то е

такъв принцип за извършване на дейностите по упражняване на общинската
власт, който се характеризира с това, че общините сами се грижат за своите

интереси, въз основа на тях самостоятелно поставят целите си за действие и
изнамират   средствата   за   тяхното   достигане,   но   в   пределите   на   закона   за

общините. С други думи, общините сами упражняват общинската власт, на
своя отговорност, но в рамките на закона за тях, даден от държавата. 

11

От средата та 30­те години и особено – след 9.09.1944 г. се ликвидира

автономномията на общините, с трансформиране на тяхната власт в местна

държавна. Отношенията  между местната държавна и централната власт  се
поставят върху принципа на демократичния централизъм, в съгласие с който

местните   органи   на   държавната   власт   решават   местни   проблеми   според
изискванията на държавните интереси и цели. С налагането на този принцип

като определящ взаимоотношенията между народните съвети и централната
държавна власт, за почти 50 години се прекъсва не само практиката, но и

развитието и на теорията за самоуправлението. 

С приемането на Конституцията на Р. България и Закона за местното

самоуправление и местната администрация от 1991 г. се създаде нов правов
ред   в   страната   и   общините.   Те   възстановиха   принципа   на   местното

самоуправление. 

І.2. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА ОБЩИНАТА КАТО
АДМИНИСТРАТИВНО­ ТЕРИТОРИАЛНА ЕДЕНИЦА

Административно­териториалното   устройство   и   единиците   за   местно

административно   управление   са   едни   от   най­съществените   елементи   на

държавноправната  структура.  Те  са  възникнали   едновременно с  държавата
като   форма   на   организация   на   обществото   и   като   замяна   на   родовата

организация с държавна. Разделянето на поданиците по териториален признак
е   една   от   главните   характеристики   на   държавата,   която   я   отличава   от

недържавната   родова   организация   на   обществото.   С   развитието   на
обществените отношения хората станали подвижни. Хората се променяли ­

раждали се, умирали, напускали, пристигали, но територията оставала. Затова
държавата се идентифицирала с територията, а чрез териториалното деление

държавата предоставила на гражданите възможността да изпълняват своите

12

публични права  и задължения там, където се заселвали.  Организацията на
гражданите по местоживеене е характерна за всички държави.

Административно­териториалното   устройство   (административно­

териториално   деление)   се   основава   на  

административно­териториални

единици.  

За да може определена територия да бъде характеризирана като

местна   административно­териториална   единица,   тя   трябва   да   притежава

известни   характерни   черти.   Най­общо   характерните   черти   на   местната
административно­териториална единица могат да се сведат до следните седем

белега:   територия;   население;   нормативно   установена   организация   и
организационна   форма;   самостоятелен   публичноправен   субект;   известна

независимост   от   другите   местни   единици;   държавно­властнически
правомощия и управленски функции; финансова самостоятелност.

Административно­териториалните единици се изграждат в съответствие

с историческите, географските, икономическите, социалните, демографските

и   екологичните   условия   на   територията.   Законът   за   административно­
териториалното   устройство   урежда   създаването   и   закриването   на

административно­териториални и териториални единици в страната, както и
извършването на административно­териториални промени. 

Административно­териториални единици 

са областите и общините, а

съставни административно­териториални единици в общините са кметствата и

районите.

Областта, общината и кметството имат територия, граници, население,

наименование   и   административен   център,  а   районът   ­   територия,   граници,
население и наименование.

Областта

се   състои   от   една   или   повече   съседни   общини,   като

територия   на   областта   е   територията   на   включените   в   нея   общини.
Наименование   на   областта   е   наименованието   на   населеното   място   ­   неин

13

административен център или друго наименование, свързано с исторически или
географски особености на територията й.

Територията   на   Република   България   се   разделя   на   28   области.

Границите и административните центрове на областите се утвърждават с указ

на президента по предложение на Министерския съвет.

Общината

се   състои   от   едно   или   повече   съседни   населени   места.

Територия на общината е територията на включените в нея населени места.

Наименование   на   общината   е  наименованието   на   населеното   място   ­  неин
административен център. При създаването й са необходими някои условия, на

които да отговаря:

­  наличие на население над 6000 души общо в населените места, които

ще бъдат включени в общината;

­   наличие   на   населено   място   ­   традиционен   обединяващ   център   с

изградена социална и техническа инфраструктура, осигуряваща обслужването
на населението;

­ включване на всички съседни населени места, за които не съществуват

условия   за   създаване   на   отделна   община   или   които   не   могат   да   се

присъединят към друга съседна община;

­ максимална пътно­транспортна отдалеченост на населените места от

центъра на общината не повече от 40 км.

14

Фиг. 1. Области в Р България

­ доказана възможност за финансиране на разходите на новосъздаващата

се община със собствени приходи в размер не по­малко от половината от

средния   за   общините,   предвиден   в   утвърдения   за   съответната   година
републикански бюджет.

Следващото   териториално   деление   след   общината   за   столицата   и   в

градовете с население над 300 000 души  

са районите.  

Райони могат да се

създават   и   в   градовете   с   население   над   100   000   души   по   решение   на
общинския съвет. Територията на района е част от територията, включена в

строителните и землищните граници на града. Наименованието на района се
определя с акта за създаването. Условията за създаване на райони в големите

градове са:

­ наличие на население над 25 000 души в съответния район;

15